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    吴璧君:日本会成为移民国家吗?

    吴璧君:日本会成为移民国家吗?

    本文来自微信公众号:IPP评论(ID: IPP-REVIEW),作者:吴璧君。头图来自:东方IC。


    在老龄少子化的严峻形势下,安倍政府于去年年底推动移民政策变革。新移民政策的推行存在哪些争议?是否会把日本变成移民国家?(图源:网络)


    自2017年开始,日本总人口数及生育率一直保持下?#30331;?#21183;,但60岁以上人口占总人口数的比重却不断上升。日本政府厚生劳动省报告显示,依照目前的发展趋势,到2065年,日本总人口预计将少于9千万,生育?#24335;?#19979;降至1.44,老年人口将占总人口的38%,适龄劳动力仅占总人口的51.4%,劳动力将严重不足。在老龄少子化的严峻形势下,安倍政府于去年年底推动移民政策变革,希望通过扩大引入外籍劳务移民解决劳动力不足问题。新移民政策的推行存在哪些争议?是否会把日本变成移民国家?


    新移民政策内容及面临的争议


    日本国会参议院全体会议于2018年12月8日通过《出入国管理及难民认定法》(以?#24405;?#31216;“入管法?#20445;?/span>修正案,正式决定于法律层面,在“单纯劳动”领域也即体力劳动相关行业,开放接收约34万名外籍劳动者。这在日本历史上尚属首次。该修正案计划于2019年4月1日起施行。


    根据“入管法”修正案,日本将新设“特定技能在留资格”1号与2号,分别适用于从事需要“一定技能”与“熟练技能”工作的外籍劳动者。“特定技能1号”的居留期限共5年,且不允许携带家属;“特定技能2号?#26412;?#30041;期限每1至3年可更新,更新次数不受限制,允许携带家属,并可申请永久定?#21360;?#27492;外,通过?#24052;?#22269;人技能实习制度”派遣至日本满三年的技能?#34892;?#29983;可自动取得“特定技能1号”在留资格。据《日本经济新闻》报道,日本将在包括护理、建筑物清洁、原材料加工等14个行业开放接收“特定技能1号”在留资格,并在建筑、造船等两个行业开放接收“特定技能2号”在留资格。


    事实上,为减少劳动力短?#20493;浴?#23433;倍经济学”总体设计带来的?#22909;?#24433;响,并满足自民党支?#32456;?#23545;于扩大劳务移民接收的需求,在2018年7月安倍就已在相关阁僚会议上下达指示扩大接?#36175;?#31821;劳动者,并称此举将会?#34892;?#32531;解护理、建?#29863;?#39046;域人手短缺?#32431;觶?#26377;助于经济?#27492;眨?#20026;安倍经济学?#25353;?#26469;活力”。


    “入管法”修正案通过后,对于新法会造成何种政策效果,日本各界意见不一。部分保守派观点质疑,新法虽然有助于填补劳动力缺口,但其带来的移民潮会使日本成为事实上的移民国家,不仅社会同一性会被破坏,移民与当地人之间也会产生矛盾。对于此种质疑,安倍?#24247;鰨?#26032;法只是一个“应急措施?#20445;?#22914;劳动力短缺问题得到解决,将在5年后视情况停止新在留资格的发放。


    新移民政策的效果预期


    不过,?#25910;?#35748;为,无论安倍政府是否针对该质疑作出保证,日本至少在短期内都难以成为同德、法一样的成熟“移民国家?#20445;?#36825;不仅是日本社会日渐增强的排外倾向、外籍劳动者日渐降低的移民意愿的直接结果,还同日本政府移民政策制定过程中的路径依赖特征有着很大关系。


    首先,日本社会仍保持较强排外倾向,“入管法”修正案带来的移民潮有很大几率不受日本社会欢迎。《日本经济新闻》2018年11月所做民调显示,多达47%的受访者对日本政府开放接收外籍低技能劳务移民表示反对。这表明日本社会至今还是高度同质化的,民众仍?#21024;?#26377;较强的排外倾向。观念的封闭性决定了日本社会在长时期内仍会将外籍劳务移民当成?#24052;?#26469;者?#20493;?#19981;是“自己人”?#21019;?#22914;此“内外有别”的观念正是成熟移民社会所不提倡的。


    其次,日本对外籍低技能劳动力的吸引力正逐年下降,劳务移民来日工作意愿逐渐降低。盖洛普公司调查数据显示,如果可以实现全球人员自由流动,日本移民净流入率只会有1%(则日本人口仅增长1%)。?#25910;?#35748;为其原因有二。第一,随着东亚其他国家经济的迅速发展,日本与新加坡、中国香港等地劳务移民工资水平差距不断缩小,作为移民“拉力”的收入优势逐渐消减。此外,“入管法”修正案开放两种在留资格适用的职业收入均相对?#31995;汀?#22240;此,日本能否靠收入优势吸引劳务移民并解决劳动力不足问题,还有待继续观察。第二,大量雇用“技能实习生”(事实上的低技能劳务移民)的日本?#34892;?#20225;业在政府监管较为缺乏的情况下,违反劳动基准法或劳动安全卫生法,迫使实习生从事薪水过低或过于危险的工作,进而引发多起实习生失踪?#24405;?#36825;使得劳务移民对在日工作、生活环境的期待有所下降。


    新移民政策的路径依赖效应


    最为重要的是,从政府决策的角度看,日本政府移民政策制定过程中的路径依赖机制也决定了日本移民政策,尤其是针对外籍劳务移民的政策制度,在短时期内将仍旧是“管控性、防范性”的。公共政策学研究中的“路径依赖?#22791;?#24565;,指的是制度变迁过程中的“惯性?#20445;?#19968;旦一个制度进入了某一路径,进行重新选择的成本就会逐渐变高;现有的制度安排会通过“报酬递增”(increasing returns)和“自强化过程”(positive feedback process)等机制阻碍轻易的制度变革。


    从历史的角度来看,日本政府外国人劳动力政策的变迁就体现出强烈的路径依赖特征。1951年,日本首次颁布《出入国管理法》并选择“双轨制?#20445;?#21363;鼓励接收外国专家来日工作,但严格禁止外籍低技能劳工取得日本在留资格。这奠定了外国人政策路径依赖性的基础。1980年代,《广场协议》签订,“平成景气”开始。当时日本已经进入老龄化社会,劳动力储备逐渐不够用,但劳动力需求却在?#26412;?#22686;大。这引发了政府内部“锁国开国”之争;这段时期也是最有可能进行政策更新并开放接收低技能劳务移民的时期。然而,由于以法务省为首的几个部门通过决策程序否决了大部分试图修改“双轨制”原则的议案,并且加?#31995;?#26102;首相办公室协调作用的被边缘化,进行政策更新的成本过高,外务省等几个政府部门“开放国家”的尝试难以成功。


    到1990年代初期,泡沫经济崩溃后劳动力短缺问题日渐严重,日本政府为了填补劳动力空?#20445;?#24320;始为海外日侨(拉美日本侨民居多,大部分为低技能劳动力)发放永久居留权,并设立“技能实习生”制度,正式开始变相引入外籍低技能劳工。然而在法律层面,对单纯劳动者的引入仍然是被禁止的。1990年代至今,虽然日本的外国人政策不断从“加强管理”向“放松规制”转变,但由于强大的政策自强化机制和极少出现的政策窗口,“双轨制”依然保留成为政策制定的主要原则。这一原则不仅奠定了日本对低技能移民的政策制定“管控性、防范性”思维的基础,也影响着移民政策议程的建立。这可以从?#24052;?#22269;?#34892;?#29983;”文化融入、社会保?#31995;?#30456;关配套政策的缺乏看出。


    因此,受路径依赖性影响,“双轨制”原则已在日本移民政策制定过程中根深蒂固;如果安倍政府?#24184;?#25913;变上述政策制定中的管控性思维,需要面临极大的政治阻力。执政党自民党不仅要面临在野?#25104;?#33267;社会民众的质疑和反对,还需要承担开放劳动力市场带来的法律义务;这种成本是政府在如今的情况下不希望?#21442;?#21147;承担的。何况,这次修订“入管法?#20445;收?#35748;为更多还是出于安倍政府对于国内劳动力短缺的无奈和对“安倍经济学”相关政策连续性的追求,并不代表政府对待外国人的“观念更新”。所以,至少在较短期的时间内,日本政府关心的还是如何解决少?#27704;?#40836;化这一“国?#36873;保?#32780;不是怎样让日本成为一个开放多元的成熟移民国家。


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