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    吳璧君:日本會成為移民國家嗎?

    吳璧君:日本會成為移民國家嗎?

    本文來自微信公眾號:IPP評論(ID: IPP-REVIEW),作者:吳璧君。頭圖來自:東方IC。


    在老齡少子化的嚴峻形勢下,安倍政府于去年年底推動移民政策變革。新移民政策的推行存在哪些爭議?是否會把日本變成移民國家?(圖源:網絡)


    自2017年開始,日本總人口數及生育率一直保持下降趨勢,但60歲以上人口占總人口數的比重卻不斷上升。日本政府厚生勞動省報告顯示,依照目前的發展趨勢,到2065年,日本總人口預計將少于9千萬,生育率將下降至1.44,老年人口將占總人口的38%,適齡勞動力僅占總人口的51.4%,勞動力將嚴重不足。在老齡少子化的嚴峻形勢下,安倍政府于去年年底推動移民政策變革,希望通過擴大引入外籍勞務移民解決勞動力不足問題。新移民政策的推行存在哪些爭議?是否會把日本變成移民國家?


    新移民政策內容及面臨的爭議


    日本國會參議院全體會議于2018年12月8日通過《出入國管理及難民認定法》(以下簡稱“入管法”)修正案,正式決定于法律層面,在“單純勞動”領域也即體力勞動相關行業,開放接收約34萬名外籍勞動者。這在日本歷史上尚屬首次。該修正案計劃于2019年4月1日起施行。


    根據“入管法”修正案,日本將新設“特定技能在留資格”1號與2號,分別適用于從事需要“一定技能”與“熟練技能”工作的外籍勞動者。“特定技能1號”的居留期限共5年,且不允許攜帶家屬;“特定技能2號”居留期限每1至3年可更新,更新次數不受限制,允許攜帶家屬,并可申請永久定居。此外,通過“外國人技能實習制度”派遣至日本滿三年的技能研修生可自動取得“特定技能1號”在留資格。據《日本經濟新聞》報道,日本將在包括護理、建筑物清潔、原材料加工等14個行業開放接收“特定技能1號”在留資格,并在建筑、造船等兩個行業開放接收“特定技能2號”在留資格。


    事實上,為減少勞動力短缺對“安倍經濟學”總體設計帶來的負面影響,并滿足自民黨支持者對于擴大勞務移民接收的需求,在2018年7月安倍就已在相關閣僚會議上下達指示擴大接納外籍勞動者,并稱此舉將會有效緩解護理、建設等領域人手短缺狀況,有助于經濟復蘇,為安倍經濟學“帶來活力”。


    “入管法”修正案通過后,對于新法會造成何種政策效果,日本各界意見不一。部分保守派觀點質疑,新法雖然有助于填補勞動力缺口,但其帶來的移民潮會使日本成為事實上的移民國家,不僅社會同一性會被破壞,移民與當地人之間也會產生矛盾。對于此種質疑,安倍強調,新法只是一個“應急措施”:如勞動力短缺問題得到解決,將在5年后視情況停止新在留資格的發放。


    新移民政策的效果預期


    不過,筆者認為,無論安倍政府是否針對該質疑作出保證,日本至少在短期內都難以成為同德、法一樣的成熟“移民國家”;這不僅是日本社會日漸增強的排外傾向、外籍勞動者日漸降低的移民意愿的直接結果,還同日本政府移民政策制定過程中的路徑依賴特征有著很大關系。


    首先,日本社會仍保持較強排外傾向,“入管法”修正案帶來的移民潮有很大幾率不受日本社會歡迎。《日本經濟新聞》2018年11月所做民調顯示,多達47%的受訪者對日本政府開放接收外籍低技能勞務移民表示反對。這表明日本社會至今還是高度同質化的,民眾仍舊具有較強的排外傾向。觀念的封閉性決定了日本社會在長時期內仍會將外籍勞務移民當成“外來者”而不是“自己人”看待;如此“內外有別”的觀念正是成熟移民社會所不提倡的。


    其次,日本對外籍低技能勞動力的吸引力正逐年下降,勞務移民來日工作意愿逐漸降低。蓋洛普公司調查數據顯示,如果可以實現全球人員自由流動,日本移民凈流入率只會有1%(則日本人口僅增長1%)。筆者認為其原因有二。第一,隨著東亞其他國家經濟的迅速發展,日本與新加坡、中國香港等地勞務移民工資水平差距不斷縮小,作為移民“拉力”的收入優勢逐漸消減。此外,“入管法”修正案開放兩種在留資格適用的職業收入均相對較低。因此,日本能否靠收入優勢吸引勞務移民并解決勞動力不足問題,還有待繼續觀察。第二,大量雇用“技能實習生”(事實上的低技能勞務移民)的日本中小企業在政府監管較為缺乏的情況下,違反勞動基準法或勞動安全衛生法,迫使實習生從事薪水過低或過于危險的工作,進而引發多起實習生失蹤事件。這使得勞務移民對在日工作、生活環境的期待有所下降。


    新移民政策的路徑依賴效應


    最為重要的是,從政府決策的角度看,日本政府移民政策制定過程中的路徑依賴機制也決定了日本移民政策,尤其是針對外籍勞務移民的政策制度,在短時期內將仍舊是“管控性、防范性”的。公共政策學研究中的“路徑依賴”概念,指的是制度變遷過程中的“慣性”:一旦一個制度進入了某一路徑,進行重新選擇的成本就會逐漸變高;現有的制度安排會通過“報酬遞增”(increasing returns)和“自強化過程”(positive feedback process)等機制阻礙輕易的制度變革。


    從歷史的角度來看,日本政府外國人勞動力政策的變遷就體現出強烈的路徑依賴特征。1951年,日本首次頒布《出入國管理法》并選擇“雙軌制”,即鼓勵接收外國專家來日工作,但嚴格禁止外籍低技能勞工取得日本在留資格。這奠定了外國人政策路徑依賴性的基礎。1980年代,《廣場協議》簽訂,“平成景氣”開始。當時日本已經進入老齡化社會,勞動力儲備逐漸不夠用,但勞動力需求卻在急劇增大。這引發了政府內部“鎖國開國”之爭;這段時期也是最有可能進行政策更新并開放接收低技能勞務移民的時期。然而,由于以法務省為首的幾個部門通過決策程序否決了大部分試圖修改“雙軌制”原則的議案,并且加上當時首相辦公室協調作用的被邊緣化,進行政策更新的成本過高,外務省等幾個政府部門“開放國家”的嘗試難以成功。


    到1990年代初期,泡沫經濟崩潰后勞動力短缺問題日漸嚴重,日本政府為了填補勞動力空缺,開始為海外日僑(拉美日本僑民居多,大部分為低技能勞動力)發放永久居留權,并設立“技能實習生”制度,正式開始變相引入外籍低技能勞工。然而在法律層面,對單純勞動者的引入仍然是被禁止的。1990年代至今,雖然日本的外國人政策不斷從“加強管理”向“放松規制”轉變,但由于強大的政策自強化機制和極少出現的政策窗口,“雙軌制”依然保留成為政策制定的主要原則。這一原則不僅奠定了日本對低技能移民的政策制定“管控性、防范性”思維的基礎,也影響著移民政策議程的建立。這可以從“外國研修生”文化融入、社會保障等相關配套政策的缺乏看出。


    因此,受路徑依賴性影響,“雙軌制”原則已在日本移民政策制定過程中根深蒂固;如果安倍政府有意改變上述政策制定中的管控性思維,需要面臨極大的政治阻力。執政黨自民黨不僅要面臨在野黨甚至社會民眾的質疑和反對,還需要承擔開放勞動力市場帶來的法律義務;這種成本是政府在如今的情況下不希望也無力承擔的。何況,這次修訂“入管法”,筆者認為更多還是出于安倍政府對于國內勞動力短缺的無奈和對“安倍經濟學”相關政策連續性的追求,并不代表政府對待外國人的“觀念更新”。所以,至少在較短期的時間內,日本政府關心的還是如何解決少子老齡化這一“國難”,而不是怎樣讓日本成為一個開放多元的成熟移民國家。


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    *文章為作者獨立觀點,不代表虎嗅網立場
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